Islands forfatningsrevision og den “nye grundlov”
Løftet om politisk fornyelse, som fulgte i kølvandet på Islands valuta- og økonomisammenbrud, sidder fast i en politisk sump.
Opsummering: I selvransagelsen, der fulgte efter finanskrisen i 2008, som ramte Island særligt hårdt, var der en bølge af begejstring for en helt ny forfatning. Anstrengelserne for at opretholde en balance mellem nye og gamle ideer og input fra eksperter og almindelige borgere har gentagne gange svigtet siden da. De efterfølgende regeringer har haft forskellige tilgange til den nye forfatning, og det indledende løfte om et nyt Island har - indtil videre - ikke ført til konkrete resultater.
Den islandske forfatningsrevision er en konsekvens af den internationale finanskrise i 2008. Island blev hårdt ramt af krisen: Tre islandske banker, som var vokset eksponentielt på kort tid, var for udsatte til at overleve krisen. Den islandske stat, der ikke var i stand til at redde dem, overtog dem, da de én efter én gik konkurs, og landets valuta og økonomi kollapsede. I denne atmosfære dominerede stemmer, der krævede politisk fornyelse. Det syntes uundgåeligt, at når landet først var blevet reddet fra at miste sin uafhængighed, skulle dets politik og regeringssystem ændre sig grundlæggende.
Det syntes uundgåeligt, at når landet først var blevet reddet fra at miste sin uafhængighed, skulle dets politik og regeringssystem ændre sig grundlæggende.
En ny forfatning, et nyt Island
I løbet af de 64 år der gik efter islændingene havde etableret deres republik ved bruddet med Danmark, kom spørgsmålet om en ny revision af grundloven op igen og igen. Men denne gang var det anderledes: Mange førende politikere og højtråbende aktivister så nu situationen som en grundlæggende del af Islands post-krisetransition. Samtidig blev en ny grundlov set som Islands sidste skridt mod uafhængighed. Den republikanske forfatning fra 1944 havde, ligesom tidligere islandske forfatninger – forfatningen fra 1874 om islandske indre anliggender og Kongeriget Islands forfatning fra 1920 – været baseret på den danske grundlov fra 1848.
Et nationalt møde og en grundlovsforsamling
Efter massive protester som følge af den islandske økonomiske krise, kollapsede regeringen bestående af det liberal-konservative Selvstændighedsparti (Sjálfstæðisflokkurinn) og Den Socialdemokratiske Alliance (Samfylkingin). I stedet dannede Den Socialdemokratiske Alliance en ny regering med den socialistiske Venstre-Grønne Bevægelse (Vinstrihreyfingin grænt framboð). Den nye regering anført af Jóhanna Sigurðardóttir, en fremtrædende reformist-politiker, foreslog en række reformer med det mål, at styrke demokratiet i Island, herunder lovgivning om en grundlovsforsamling. Forslaget om en forsamling på 25 personer blev støttet af folketingsmedlemmer fra alle partier undtagen Selvstændighedspartiet. Islandske borgere over 20 år, og som ikke beklædte et offentligt embede, ville kunne stille op som kandidat til forsamlingen. Betingelserne for opstillingen af kandidatur skulle holdes enkle, og grundlovsforsamlingen vil blive givet til opgave at revidere den islandske grundlov med fokus på otte emner, som omfattede demokratisk deltagelse og forvaltningen af miljø og naturressourcer. Resultatet skulle være et forfatningsforslag, som skulle forelægges parlamentet til yderligere drøftelse og godkendelse. Forberedelserne til grundlovsforsamlingen omfattede et såkaldt “nationalt møde”, hvor 1000 tilfældigt udvalgte islandske borgere ville drøfte og formulere de vigtigste synspunkter og værdier for at vejlede processen til revision af grundloven.
Valgdebat: Det forfatningsmæssige råd
Der blev afholdt valg d. 27. november 2010 og 25 ud af 522 kandidater, som alle var uden tilknytning til partier og bevægelser, blev valgt til grundlovsforsamlingen. Efter valget blev der klaget over manglen på garanti for at sikre hemmelige valg og stemmernes sikkerhed. Den islandske højesteret gennemgik disse klager og erklærede valget ugyldigt. Da der imidlertid ikke blev rejst mistanke om valgsnyd, besluttede parlamentet, at de i stedet for at indkalde til et nyt valg hellere ville udnævne de 25 valgte parlamentsmedlemmer til det, der nu kaldes et forfatningsråd. Alle undtagen én accepterede udnævnelsen til forfatningsrådet, og arbejdet på forfatningsrevisionen kunne begynde i april 2011.
En helt ny forfatning
En af de første ting, som forfatningsrådet gjorde, var at beslutte ikke at revidere forfatningen fra 1944, men i stedet at skrive en ny. Som forventet besluttede forfatningsrådet også at streame sine plenarmøder og dermed indføre en proces hvor offentligheden kunne observere og overvåge rådets fremgang. Udkast under udvikling blev offentliggjort en gang om ugen på rådets hjemmeside, og dets medlemmer stillede dem selv til rådighed for drøftelser med enkeltpersoner og grupper. En stor del af denne diskussion blev gennemført online via sociale medier, især rådets Facebook-side, som fik et stort antal besøg. Dér blev mange ideer, forslag, kritik og refleksioner udtrykt, delt og drøftet.
En grundlov baseret på crowdsourcing
Forfatningsrådets meget omtalte eksponering på de sociale medier og dets direkte og uafbrudte kommunikation med offentligheden tiltrak sig internationale mediers opmærksomhed. Men efterhånden som den internationale interesse voksede, og aktivister og akademikere også begyndte at observere den islandske proces, begyndte det nye forfatningsforslag, der kom fra forfatningsrådet, at blive omtalt som den "crowdsourcede” grundlov. Udarbejdelsen af forfatningsforslaget var en fuldstændig gennemsigtig proces. Forfatningsrådets forskellige udvalg var forpligtede til at overveje og drøfte forslag, der blev forelagt via den officielle kanal. I alt blev der modtaget 323 forslag fra offentligheden, som blev drøftet i udvalgene. Omkring 6000 kommentarer blev skrevet på sociale medier. Nogle af disse kommentarer blev drøftet yderligere i et eller flere udvalg, men der blev ikke indført nogen formel proces for behandling af kommentarer eller forslag modtaget via sociale medier.
Forfatningsforslaget: offentlig støtte og ekspertkritik
Efter fire måneders udarbejdelse af forfatningsforslaget godkendte rådet enstemmigt et dokument, der skulle sendes til parlamentet, som bestod af forfatningsforslag og rådets kommentar hertil. Den udgjorde i sidste ende ikke en særlig afvigelse fra forfatningen fra 1944. Den bekræftede snarere forpligtelsen til et parlamentarisk demokrati og sigtede mod at indføre og sikre en række nye rettigheder, herunder såkaldte “anden og tredje generations rettigheder”, der, udover et rigt repertoire af frihedsrettigheder, på den ene side omhandlede socioøkonomiske spørgsmål, og på den anden side miljø. Den omfattede f.eks. rettigheder til et rent og sundt miljø samt "naturrettigheder" og fremtidige generationers rettigheder. Den karakteriserede også naturressourcer som "national ejendom", hvilket forfatningsmæssigt udelukkede deres privatisering og fastslog, at ingen kunne gives retten til at udnytte disse uden at betale.
Selv om der tilsyneladende var udbredt offentlig støtte til forfatningsrådets arbejde, kom der kritik fra især det akademiske samfund. De største bekymringer handlede om forfatningsforslagets opbygning, som til dels afspejlede det faktum, at dets forfattere hverken var jurister, statsretseksperter eller politologer (selvom der blandt rådets medlemmer var både jurister og politologer). Forfatningsrådet havde draget inspiration fra andre forfatninger (som forventet), men antallet og forskelligartetheden af kilderne gav anledning til bekymringer om det endelige dokuments juridiske sammenhæng.
Folkeafstemningen i 2012
I 2012 besluttede parlamentet at afholde en national folkeafstemning vedrørende forfatningen; ikke for at stemme om direkte godkendelse eller afvisning af forfatningsrådets forslag, men snarere for at undersøge, om vælgerne var villige til at acceptere forslaget som grundlag for en ny forfatning. Spørgsmålet var baseret på den rolle, parlamentet skulle spille i forfatningsrevisionen. Vælgerne blev også spurgt om deres mening på fem generelle spørgsmål om forfatningsmæssige problemstillinger. Der blev ikke givet nogen forklaring på, hvad dette præcist betød. Men formuleringen antydede dog, at parlamentet ville ændre forfatningsforslaget i stedet for at forkaste det, hvis det blev godkendt.
Folkeafstemningen bekræftede, at forfatningsrådets forslag havde en bred accept blandt den islandske offentlighed – med lidt over 50% valgdeltagelse, støttede mere end to tredjedele af stemmerne forslaget om, at en ny forfatning skulle baseres på forslaget.
Parlamentet vakler og lovforslaget går i stå
Efterhånden som de nye parlamentsvalg nærmede sig i 2013, syntes modstanden mod det nye forslag at vokse i parlamentet. Nogle parlamentsmedlemmer, der tidligere støttede forfatningsforslaget, blev nu skeptiske, dels på baggrund af ekspertkritikken. Selvom rygtet sagde, at magtfulde interessegrupper også udøvede lobbyisme mod lovforslaget, var der ingen åben diskussion med fokus på de enkelte paragraffer i forslaget, som kunne synliggøre modstanden. I februar nåede man frem til en kompromisløsning, hvor yderligere behandling af forslaget blev stoppet, men hvor man holdt muligheden åben for senere at genoptage behandlingen.
En koalition mellem den politiske midte og højrefløjen blev dannet efter valget. Den nye regering følte sig på ingen måde forpligtet til at fortsætte den tidligere proces. Ifølge koalitionsaftalen skulle en revisionsproces fortsætte under ledelse af det islandske parlament. Der blev nedsat et parlamentarisk udvalg under ledelse af en pensioneret juridisk professor fra Islands Universitet.
Døden og genopstandelsen af den "nye” forfatning
Selvom en lille gruppe aktivister fortsatte med at kæmpe for en tilbagevenden til forfatningsrådets forslag, var der ikke stor entusiasme for en sådan tilbagevenden i de efterfølgende år. Dette ændrede sig pludseligt i foråret 2016, da premierministeren Sigmundur Davíð Gunnlaugsson måtte gå af på grund af en korruptionsskandale. I kølvandet på dette syntes ideen om en forfatningsmæssig fornyelse – i stedet for end mindre radikal revision – at få nyt liv. Dette havde en negativ effekt på de tre forslag, der på daværende tidspunkt var klar til godkendelse efter tre års behandling i et særligt nedsat udvalg; den midlertidige premierministers forsøg på at få dem vedtaget i parlamentet mislykkedes.
Efter to parlamentsvalg, ét i 2016 og igen i 2017, hvor grundloven ikke blev synderligt diskuteret, meldte den nye premierminister i 2017, Katrín Jakobsdóttir, en ny revisionsproces, hvor forfatningen skulle revideres over en periode på syv år.
Offentligt engagement og forfatningsmæssig aktivisme
En central del af det nye revisionsforsøg var at fremme og organisere offentlighedens engagement i processen. Den metode, der blev valgt til den offentlige debat denne gang, var en såkaldt Deliberative Poll (deliberativ meningsmåling) i samarbejde med Islands Universitet og Center for Deliberative Democracy på Stanford Universitet. Med denne metode, som inddrager borgerne indirekte i forfatningsprocessen, viste det sig, at selvom der fortsat var generel opbakning til forfatningsrådets forslag, så havde offentligheden forskellige holdninger til nogle af spørgsmålene.
Den nye revisionsproces gav ikke kun nyt liv til forfatningsdebatten blandt de politiske partier og i parlamentet, men førte også til en ny kampagne fra en aktivistgruppe, The Constitutional Society (Stjórnarskrárfélagið), som havde kæmpet for at genoptage forfatningsrådets forslag, og som gentagne gange havde udøvet lobbyisme over for de politiske partier for at afslutte den tidligere påbegyndte proces. Denne gruppe hævdede, at parlamentet havde en politisk og moralsk forpligtelse til at handle i overensstemmelse med grundlovs-folkeafstemningen fra 2012. I 2022, da der var gået ti år siden folkeafstemningen, kunne graffiti med spørgsmålet “Hvor er grundloven?” ses på vægge og fortov i hele Reykjavík.
En uafsluttet affære
Selvom den islandske grundlovs-saga ikke endnu er slut i 2024, er situationen ikke desto mindre karakteristisk for det politiske miljø i Island: På trods af en udbredt opfattelse blandt både borgere og politikere af, at en forfatningsrevision er på høje tid, har det ikke været muligt at skabe bred politisk opbakning til en konkret revision. Selvom premierministerens revisionsproces ikke formelt er opgivet, vækker den ikke meget håb: Yderligere ændringsforslag til en grundlov er ved at blive udarbejdet på baggrund af udtalelser fra fire fremtrædende jurister, og den offentlige debat - som fortsat er uspecificeret - ses stadig som en vigtig del af processen.
I de 15 år, der er gået siden finanskrisen, har Island udviklet sig betydeligt socialt og politisk. Men den nok mest omtalte indsats - den, der skulle skabe grundlaget for et "nyt Island" - har ikke ført til noget.
Studier af forfatningsudviklinger kan kaste lys over, hvordan borgere interagerer med politiske processer.
Denne artikel er udgivet som svar på læsernes interesse og efterspørgsel for kulturhistorie og "open government".
Yderligere læsning:
- Ágúst Þór Árnason og Catherine Dupré (red.), Icelandic Constitutional Reform: People, Processes, Politics [Islands grundlovsreform: Mennesker, processer, politik] (New York: Routledge, 2020).
- Alexander Hudson, The Veil of Participation: Citizens and Political Parties in Constitution-Making Processes [Deltagelsens slør: Borgere og politiske partier i konstitutionelle processer] (Cambridge: Cambridge University Press, 2021).
- Hélène Landemore, Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the Twenty-first Century [Åbent demokrati: Genopfindelse af folkestyret i det 21. århundrede] (Princeton: Princeton University Press, 2020).