Nordisk forældreorlov: Island som casestudie
En såkaldt “use-it-or-loose-it” forældreorlovs-lovgivning for fædre i Island blev indført i år 2000 og har siden da formet forældrerollen og -politikken.
Opsummering: I år 2000 var Island det første land, der gav begge forældre en lige stor forældreorlov på tre måneder, som blev suppleret med yderligere tre måneder, som forældrene kunne dele, men som moderen hovedsageligt tog. Denne politik førte til en markant stigning i mænd, som benyttede deres forældreorlov, hvilket banede vejen for politisk beslutningstagning på området helt frem til i dag.
“Use-it-or-lose-it”-politik indført i år 2000 for fædre
I 1990'erne delte Island målene for den nordiske velfærdsmodel, men havde historisk set lavere velfærdsudgifter samt færre offentlige service- og familieydelser end andre steder i Norden. Forældreorloven med løn var kortere (der blev indført seks måneders orlov i 1991, en opjustering fra de tre måneder, der blev indført i 1981), og forældreorloven blev hovedsageligt brugt af mødre. Der var enorme forskelle afhængigt af, hvilken type arbejdsgiver forældrene arbejdede for, især kom det an på, om det var den offentlige eller private sektor, og om lønnen under orlov var lav. Island øremærkede til sidst en orlovsperiode på to uger til mænd i 1998 (se Eydal og Gíslason, 2008 for mere om dette).
Loven om forældreorlov indført i 2000 (Lög um fæðingar- og foreldra orlof nr. 95/2000) fastsatte en lige stor kvote på tre måneder til hver forælder og yderligere tre måneder, som kunne tages af en hvilken som helst forældre. Den blev kaldt “3+3+3-modellen” på i alt ni måneder. Vigtigst af alt, så var formålet med den nye lov at:
- sikre et barns adgang til begge forældre; og
- gøre det muligt for forældre at koordinere familieliv og arbejde uden for hjemmet.
De første to ugers orlov var øremærkede til moderen, men i modsætning til mange andre forældreorlovs-systemer på samme tidspunkt skulle mændene tage deres tre måneder, ellers ville disse gå tabt. De kunne ikke overføres til den anden forælder, undtagen i særlige tilfælde, f.eks. hvis den ene forælder var gået bort. Der er siden blevet tilføjet visse undtagelser, f.eks. når en domstol begrænser samværet med barnet, men princippet om lige forældreorlov bibeholdes i vid udstrækning.
Ændringer af lovgivningen har i 2021 fulgt lignende principper som fra 2000. Efter stor uenighed om, hvad der var den bedste model for fordelingen af orloven mellem forældrene, blev perioden forlænget til 12 måneder, hvor begge forældre har en lige stor kvote på seks måneder, men hvor halvanden måned kan overføres mellem forældrene. Således har hver forælder en kvote på 4,5 måneders “use-it or loose-it” orlov.
Hvad er fordelene ved en “use-it or lose-it”-politik?
Hvis forældrene overlades til at vælge, hvem af dem der skal tage forældreorloven, er det typisk den mere højtlønnede forælder (normalt faderen) som forbliver på arbejde under hele orloven, eller, hvis der er et valg, overfører sin del af orloven til den mindre højtlønnede forælder (normalt moderen). Dette fastholder de allerede eksisterende skæve arbejdsmarkedserfaringer for begge køn. Kvinders fravær fra arbejdsmarkedet stiller dem ringere end mænd, på baggrund af barsel og en længere forældreorlov. Omvendt har mænd mindre mulighed for at tilbringe tid sammen med deres børn, hvilket kan have konsekvenser langt ud over babyalderen. Selvom vi henviser til "mand" og "kvinde" her, skal det bemærkes, at loven i 2006 blev kønsneutral og blot henviser til "hver forælder".
Barnets ret til at kende og modtage omsorg fra begge forældre er fastsat i barnets lov (Barnalög nr. 76/2003) og FN’s Børnekonvention (som alle de nordiske lande har underskrevet). Vi har sammen med I.V. Gíslason gennemført 4 undersøgelser siden år 2000 for at følge forældrenes adfærd over tid i forhold til fødselsårgangene 1997, 2003, 2009 og 2014. Vi undersøgte, om det dobbelte formål med loven fra år 2000 var blevet opfyldt. En befolkningsundersøgelse blev udført ved at sende spørgeskemaer til alle forældre, der fik deres første barn i løbet af ét af disse år. Forældrene blev kontaktet, da barnet var fyldt tre år, og blev bedt om at se tilbage på de første tre år af barnets liv. Vi stillede alle mulige spørgsmål, bl.a. om forældrenes arbejdsmarkedssituation et år før fødslen og indtil barnet var tre år, hvem der passede barnet derhjemme og hvordan dagplejen blev arrangeret indtil barnet var tre år.
Figur: Fordeling af dagpleje mellem gifte og samlevende forældre til førstefødte i 1997, 2003, 2009 og 2014 i løbet af de første tre år efter fødslen
Vores undersøgelser viser tydeligt, at forældre fordeler pasningen af deres små børn mere ligeligt, efter at loven trådte i kraft, og at fædre deltager mere aktivt i pasningen af barnet i de første tre år. Der har været en enorm stigning i den ligelige fordeling af pasningen i løbet af de første tre år af et barns liv, siden loven trådte i kraft. Anden vigtig forskning af Olafsson og Steingrimsdottir har også vist, at forældre, der fik et barn kort tid efter, at loven om forældreorlov trådte i kraft i 2000, var mindre tilbøjelige til at blive skilt end dem, der fik et barn i månederne op til reformen af forældreorloven (2020). Det er mere komplekst at vurdere lovens effekt i forhold til at gøre det lettere for mænd og kvinder at kombinere lønnet arbejde og familieliv, da der er mange faktorer, der bidrager til dette. Vores langsigtede forskning viser dog, at kløften mellem mødres og fædres arbejdsmarkedsdeltagelse og arbejdstid er blevet mindre siden lovens indførelse - også selvom dette uden tvivl er påvirket af andre samfundsmæssige ændringer (se Arnalds, Eydal og Gíslason, 2022).
Gennemsnitlige dage brugt af mødre og fædre over tid
Politisk debat
Noget overraskende blev loven fra år 2000 indført af en koalitionsregering til højre for midten mellem Fremskridtspartiet (Framsóknarflokkur) og Selvstændighedspartiet (Sjálfstæðisflokkur). Lovforslaget blev støttet af både fagforeninger og arbejdsgivere og fik bred politisk og offentlig støtte. Fra omkring 2012 var der enighed om, at der skulle foretages ændringer i loven, ikke mindst fordi formel børnepasning normalt først startede ved 12-måneders alderen, og 3+3+3-modellen kun dækkede en periode på ni måneder, hvilket skabte et hul, som ofte blev udfyldt af moderen eller usikre børnepasningsordninger. Lovforslaget, der blev fremsat i 2020 og foreslog en 5+5+2-model, blev foreslået af en regering med de samme partier som i 2000 samt et tredje parti, De Venstregrønne (Vinstri hreyfingin grænt framboð). Denne gang var der politisk uenighed om, hvordan de 12 måneders orlov skulle fordeles. Argumenter mod ligelig fordeling mellem forældre omfattede, at det er forældrenes ret til at bestemme, hvordan de ønsker at fordele orlovsperioden, og spørgsmål vedrørende amning, børns tilknytning til deres forældre og lige rettigheder for alle børn til at blive passet af forældre blev bragt op. Endelig blev lovforslaget udformet som en 6+6-model, med mulighed for at overføre halvanden måned mellem forældre - alle folketingsmedlemmer stemte for forslaget.
Fædre bruger deres kvote, men lønnen er afgørende
Fædre vil og bruger også deres kvote, og mødre bruger generelt deres kvote såvel som den fælles periode. Tallene viser klart, at antallet af dage, fædrene tog, steg stødt og hurtigt efter indførelsen af loven i år 2000 og har været nogenlunde konstante siden. En af grundene til, at loven fra 2000 var vellykket, var størrelsen af betalte forældreorlov den tillod. Alle arbejdende forældre ville modtage 80% af deres normale løn, både godt og dårligt betalte på lige fod, og de, der ikke var i beskæftigelse, ville modtage en fast sats. Alle arbejdsgivere i Island betaler en forsikringsafgift, der finansierer f.eks. arbejdsløshedsunderstøttelse. Det blev besluttet, at denne afgift også skulle finansiere ordningen med betalt forældreorlov, og der blev oprettet en fond for barselsorlov.
Der var imidlertid en større benyttelse af den nye forældreorlov end forventet, så i 2004 blev der indført et ret højt loft (i det første år havde 2,3% af fædrene og 0,3% af mødrene indtjening over loftet på hvad der på det pågældende tidspunkt svarede til 480.000 islandske kroner, ifølge Eydal og Gíslason, 2008). Dette generøse loft måtte sænkes flere gange grundet finansielle begrænsninger, samt finanskrisen i 2008, der ramte Island særlig hårdt. Da loftet var på sit laveste i 2013, havde 43% af fædre og 18% af mødre en løn over loftet. Dette fald har vist sig at have en følgevirkning, idet antallet af fædre, der tog orlov, faldt med 10%, og det gennemsnitlige antal dage fædrene tog faldt fra 101 til 86. Dette viste tydeligt, at hvis loftet er for lavt, så har det en indvirkning på fædrenes benyttelse, og at deres benyttelse fortsat er mere sårbar end mødrenes (Se Arbejdsdirektoratets rapport for 2022, på islandsk). For at begge forældre benytter sig af forældreorloven, er det altså vigtigt at bringe loftet tilbage til niveauet før krisen.
Der er stadig arbejde i vente
Island er med rette kendt for at have en høj grad af kvindelig deltagelse i politik, uddannelse og på arbejdsmarkedet. Island overgås kun af Sverige med hensyn til antallet af dage, mænd tager af forældreorlov. Men arbejdsmarkedet er fortsat stærkt kønsopdelt i Island. I 2020 var den ujusterede lønforskel mellem kønnene f.eks. 12,6% (EU's var i 2019 14,1%). Mænd har tendens til at arbejde mere (40,9 timer om ugen sammenlignet med kvinders 34,5 i 2020), og flere mænd end kvinder er aktive på arbejdsmarkedet (87,4% sammenlignet med 73,4% i 2020) (Disse tal findes i Men in Care-rapporten af K. Stefánsson fra 2021).
Det er for tidligt at vurdere effekten af de seneste lovændringer, men man kan håbe, at principperne bag Islands forældreorlovspolitik siden år 2000 fortsat vil have en ligestillende effekt og sikre, at børn fortsat modtager omsorg fra begge forældre.
Denne artikel er baseret på politikanalyse og data indsamlet som en del af projektet Childcare and labour market participation of parents of children under the age of 3 [Børnepasning og arbejdsmarkedsdeltagelse for forældre til børn under 3 år] med Guðný Björk Eydal, Ingólfur V. Gíslason og Ásdís A. Arnalds, finansieret af Icelandic Research Fund (RANNIS), Icelandic Equality Fund og Islands Universitets Forskningsfond.
Fokus på børnepasning i de tidlige år kan være med til at belyse større problemer i samfundet.
Denne artikel er udgivet som svar på læsernes interesse for køn, ligestilling og politiske forskelle på tværs af de nordiske lande.
Yderligere læsning:
- Á.A. Arnalds, “Policies and parenthood: The impact of the Icelandic paid parental leave law on work and childcare” [Politikker og forældreskab: Påvirkningen af den islandske lov om betalt forældreorlov på arbejde og børnepasning]. Ph.d.-afhandling. (Reykjavík: Islands Universitet, 2020).
- Á.A. Arnalds, G.B.Eydal og I.V. Gislason, “Paid Parental Leave in Iceland: Increasing Gender Equality at Home and on the Labour Market” [Betalt forældreorlov i Island: Øget ligestilling mellem kønnene i hjemmet og på arbejdsmarkedet] i Successful Public Policy in the Nordic Countries, red., C. de la Porte, G.B.Eydal, Jaakko Kauko, Daniel Nohrstedt, Paul 't Hart, Bent Sofus Tranøy (Oxford University Press, 2022) ss. 370-387.
- Á.A. Arnalds, G.B. Eydal og I.V. Gíslason. “Equal rights to paid parental leave and caring fathers—the case of Iceland” [Lige ret til betalt forældreorlov og omsorgsfulde fædre - Island som case-studie]. Stjórnmál & stjórnsýsla, 9, 2 (2013) ss. 323–344.
- En. Olafsson, A. og H. Steingrimsdottir, “How Does Daddy at Home Affect Marital Stability?” [Hvordan påvirker hjemmefar stabilitet i ægteskabet?], The Economic Journal (2020) ss. 130, 629.
- G.B. Eydal og I.V. Gíslason, I.V. Equal Rights to Earn and Care. Parental Leave in Iceland [Lige ret til at arbejde og passe. Forældreorlov i Island]. Félagsvísindastofnun (2008).
- K. Stefansson, “Men in Care: Workplace Support for Caring Masculinities. Country report: Iceland” [Mænd i omsorgen: Støtte til omsorgsfulde maskuliniteter på arbejdspladsen. Landerapport: Island]. Rapport udarbejdet som en del af et treårigt projekt medfinansieret af Europa-Kommissionen (2021).
- Vinnumálastofnun [Arbejdsdirektoratet]. Ársskýrsla fæðingarorlofssjóðs 2022 [Årsrapport for barselsfonden i 2022].