Skandinaviska Kommuner och Covid-19
Svar på pandemin utmanar det lokala självstyret.
Sammanfattning: Coronapandemin utmanade den nordiska modellen för lokalt självstyre. Ur ett demokratiperspektiv är den kommunala nivån viktig i Norden eftersom den håller beslutsfattandet nära folket. Kriser bör hanteras på lägsta möjliga nivå, men covid-19 utmanade det idealet. Den här artikeln fokuserar på Danmark, Norge och Sverige.
En aspekt av "den nordiska modellen" som ofta förbises är den höga graden av lokalt självstyre inom kommunalt självstyre. Alla de nordiska länderna har tagit fram planer för hur olika typer av kriser ska hanteras utifrån subsidiaritetsprincipen/närhetsprincipen, vilket innebär att de ska hanteras på lägsta möjliga nivå. Under pandemin kunde vi dock se skillnader mellan de nordiska länderna gällande kommunernas roll i hanteringen av krisen. Vissa nordiska regeringar – särskilt i Danmark – tog över krishanteringen från kommunerna i nästan alla avseenden, medan kommunerna i andra – särskilt i Norge – fortsatte att utöva ganska vidsträckta befogenheter.
Kärnan i det lokala självstyret
Sedan den franska revolutionen har det lokala självstyret uppfattats som en viktig arena för förverkligandet av folkets suveränitet. Det spelade sålunda en viktig roll for demokratin – dels genom utbildning, dels genom människors deltagande i val och beslutsfattande på lokal nivå. I de nordiska länderna under andra hälften av 1800-talet handlade det lokala självstyret om att lokala regioner skulle ha frihet från en central myndighet. Lokalt självstyre var därmed en negativ rättighet. Gradvis blev dock det lokala självstyret alltmer präglat av positiva rättigheter, såsom rätten att agera utan samtycke från en central myndighet. Det lokala självstyret betraktades då – och betraktas fortfarande – som en effektivisering eftersom lokala behov blir bäst identifierade och lösta i den lokala miljön genom de människor som har kunskap om lokala förutsättningar. Enligt teorier förbättrar detta samordningen av tjänster och leder till en effektivare resursfördelning. (Om detta, se även Baldersheim och Rose, i Det Kommunale laboratorium, ‘Demoratiteori – Forventninger og virkelighet’ (på norska)).
Under andra hälften av 1900-talet, när välfärdsstaten utvecklades, blev emellertid det lokala självstyret mer begränsat: när nationella lagar och förordningar standardiserade tillhandahållandet av välfärdstjänster minskade avsevärt kommunernas beslutsbefogenheter och handlingsfrihet. Den centrala närhetsprincipen i beredskap och krishantering förblev dock – och är fortfarande – viktig. I dag är den en av fyra centrala pelare i beredskaps, krisberedskap och krishantering i Island, Finland, Danmark, Norge och Sverige (vilket framgår av deras nationella riskbedömningar). Kommunerna är alltså i allmänhet ganska fria att organisera sin krishantering inom ramen för det geografiska område de ansvarar för.
Kommuner är inget undantag
Smittskyddsåtgärderna under pandemin ledde till en extrem begränsning av flera mänskliga rättigheter. Till exempel kom gränskontroller – mellan såväl kommuner som länder – att inskränka den fria rörligheten. Det påverkade framför allt människors privat- och arbetsliv i vissa regioner. Med tanke på att de nordiska länderna generellt sett betraktas som – samt framställer sig själva som humanitära stormakter och ”väktare” av mänskliga rättigheter – kom smittskyddsåtgärder och krishanteringen att utmana de idealen och fungera som en kontrast mot en sådan bild. En måttstock för att mäta om nationella och lokala bestämmelser var för långtgående eller inte är om de, sett till omständigheterna, kan anses som proportionerliga.
Hur bedömer vi proportionaliteten i det lokala beslutsfattandet?
Vid bedömningen av om en grundläggande rättighet, som till exempel den fria rörligheten, har inskränkts på ett proportionerligt sätt, tillämpar domstolarna ofta proportionalitetstest. Eftersom lokala beslutsfattare under vissa omständigheter har befogenhet att inskränka mänskliga rättigheter i administrativt beslutsfattande kan sådana beslut ifrågasättas juridiskt. Därmed gynnas både medborgare och beslutsfattare av att kunna bedöma åtgärdernas proportionalitet genom att tillämpa följande test:
1. Bedöma om förordningen/regleringen är legitim genom att fråga om den har ett berättigat syfte.
2. Bedöma lämpligheten genom att fråga om det finns ett rationellt samband mellan syftet och medlen.
3. Bedöma nödvändigheten genom att fråga om den aktuella åtgärden är nödvändig. Den bör till exempel inte inskränka på någon specifik rättighet mer än nödvändigt, och alternativa och rimliga medel bör övervägas.
4. Analysera kollektiv nytta – som upprätthållande av oumbärliga tjänster och infrastrukturer – och balansera det mot hur rättigheten i fråga begränsas, samt mot andra konstitutionella åtaganden. Sammanhanget där åtgärden utförs har betydelse.
Vid komplex problemlösning i pandemier, miljöhot och andra kriser blir nyttan av lokalt självstyre (åtminstone en viss grad av det) belyst just när proportionalitetsprincipen bedöms. Proportionalitetsbegreppet är dock rörligt, och bedömningar påverkas av administrativa traditioner, historiska erfarenheter och andra socioekonomiska och kulturella aspekter – av sammanhanget, kort sagt. Rättsliga ramar ställer krav som säkerställer att beslutsfattare fattar beslut som är legitima, rationella, nödvändiga och balanserade. Det låter rationellt men övervägda beslut är svåra att fatta under tidspress och därmed blir utfallen osäkra.
Vad hände med det lokala självstyret under Coronapandemin?
Hanteringen av pandemin på lokal nivå utspelade sig olika i Danmark, Norge och Sverige. I Sverige tog Folkhälsomyndigheten kommandot över hanteringen av krisen. Före pandemin var kommunerna skyldiga att ha en krisledningsgrupp, vars uppdrag var att fatta beslut om olika aspekter av krishantering, bland annat riktlinjer, som att begränsa besök på äldreboenden och dra in alkoholtillstånd. En rapport från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) visade dock att svenska kommuner inte klarade av att ta över krishanteringen inom kommunens ordinarie organisation, vilket innebar att de inte initierade några särskilda krisledningsgrupper. De inrättade snarare särskilda grupper som syftade till att samordna information och kommunikation.
Bland de tre länderna upplevde nog kommunerna i Norge den största graden av autonomi under pandemin. Många kommuner i Norge införde stränga lokala bestämmelser. Dit hörde att stänga gränser mellan kommuner och att införa karantän och smittskyddsåtgärder. Lagen om smittskydd (Smittevernloven § 4-1) ger kommunerna såväl ansvar som befogenheter att hantera och förebygga spridning av smittsamma sjukdomar på det sätt som anses nödvändigt. Det betyder förstås inte att kommunerna var det enda organet som var med och hanterade pandemin. Det är landshövdingens (Statsforvalter) roll att övervaka och kontrollera olika aspekter som har att göra med åtgärdernas laglighet. Kommunala beslut fattades i samklang med statliga föreskrifter, särskilt med den så kallade ”koronaloven”, en tillfällig lag som syftade till att avhjälpa konsekvenserna av covid-19-utbrott. Den lagen ändrades flera gånger. (Se Indset & Stokstads 'Kommunenes praktisering av Smittevernloven under COVID-19 pandemien' (på norska)). Regeringens agerande, det norska hälsodirektoratet (Helsedirektoratet), Folkhälsoinstitutet (Folkehelseinstituttet) samt landshövdingarna påverkade alla hur kommunerna kunde hantera pandemin.
Till skillnad från Sverige och Norge hade kommunerna i Danmark inte möjlighet att införa egna riktlinjer eftersom krishanteringen höjdes till central nivå nästan omedelbart. Det var med andra ord nästan enbart regeringens beslut som styrde de danska kommunernas agerande. Även om man kan hävda i Danmark att det också finns en stark tradition av lokalt självstyre så fråntogs kommunerna i princip sitt mandat att, i detta fall, genomföra lokala åtgärder. Krishanteringen har utan tvekan förändrat hur invånare förstår beslutsfattande och kontroll, i såväl de skandinaviska länderna som på andra håll. Sammantaget har pandemin framför allt visat på att vi lever i ett flernivåsystem som är präglat av ömsesidigt beroende, vilket ibland är komplext att hantera. Syftet ligger dock i linje med närhetsprincipens centrala beredskaps- och krishanteringsprincip. Lokala beslutsfattare känner (förhoppningsvis) sin omgivning bäst och kan fatta beslut som är proportionerliga lokalt, men som skulle vara absurda att fatta i en annan kommun. Å andra sidan är det givetvis viktigt att centrala beslutsfattare dels gör vad som är nödvändigt för att skydda befolkningen, dels känner till den rättsliga ramen och samtidigt har insikt i hur befolkningen kan drabbas av möjliga konsekvenser till följd av specifika beslut. I Danmark och Sverige förekom en mer centralstyrd ledning men även i Norge påverkades det kommunala självstyret av de centrala myndigheterna – samtidigt hade där de lokala myndigheterna störst plats vid rodret.
Pandemin i efterhand
Coronapandemin har genererat en mängd utvärderingar och analyser som handlar om hur länder hanterade krisen, och Norden är inget undantag (Se till exempel POLYGOV: A Nordic Research Project on the handling of the CV-19 Pandemic, och länkar nedan). Stor uppmärksamhet på Norden hänger samman med att Sverige länge var Nordens avvikande fall. Det kan verka överraskande att ett land – som då styrdes av en vänsterkoalition och en statsminister från Socialdemokraterna – i tillvägagångssätt och attityder hanterade pandemin likt de stater som styrdes av den konservativa flanken i det republikanska partiet i USA. Faktum är att republikanerna uppfattade Sveriges strategi som ett exempel på ett frihetligt och positivt förhållningssätt till pandemin.
Proportionalitetsbedömningar och hur sådana är föränderliga sett till sammanhangen och över tid (även nästan från en dag till en annan under pandemin) hjälper oss att förstå att det är mångfacetterat och komplext att sammanfatta de lokala myndigheternas olika åtgärder under pandemiperioden. Samtidigt är det en viktig uppgift. Även om beslutsfattare på lokal nivå givetvis inte bör överskrida sina befogenheter är det belysande att ta i beaktande huruvida extern press, påtryckningar, värderingar och ideologiska faktorer har påverkat beslutsfattarnas bedömning av proportionalitet vid en viss tidpunkt.
Läs mer:
- A. Boin, Magnus Ekengren & Mark Rhinard, Understanding Creeping Crisis [Att förstå en smygande kris]. (Palgrave Macmillan E-bok; 2021).
- Alec Stone-Sweet & Jud Matthews, Proportionality, Balancing and Constitutional Governance. A comparative and Global Approach [Proportionalitet, balans och konstitutionell styrning. Ett jämförande och globalt perspektiv]. (Oxford University Press; 2019).
- Barak Aharon, Proportionality. Constitutional rights and their limitations [Proportionalitet. Konstitutionella rättigheter och deras begränsningar]. (Cambridge universitet; 2012).
- Bo Rothstein, ’FHM önskade och fick "avgörande inflytande" över regeringens beslut’ 11.09.22. Altinget - Allt om politik: altinget.se
- Lawrence E. Rose, 'Demokratiteori – forventninger og virkelighet' [Demokratiteori – förväntningar och verklighet], i H. Baldersheim och L.E. Rose, red, Det kommunale laboratorium: Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering (Bergen: Fagbokforlaget; 2005).
- Marthe Indset & Sigrid Stokstad. ‘Kommunenes praktisering av smittevernloven under covid-19-pandemien’ i Utredning for Koronakommisjonen 22.12.2020;
- By-og regionsforskningsinstituttet NIBR, OsloMet – storbyuniversitetet.
- Anette Fosse, Anders Svensson, Ingvill Konradsen & Birgit Abelsen, ‘Tensions between local, regional and national levels in Norway’s handling of Covid-19’ [Spänningar mellan lokal, regional och nationell nivå i Norges hantering av Covid-19]. Scandinavian Journal of Public Health, 2022 Feb 2022.
Länkar:
- Lag om smittskydd (Lov om vern mot smittsomme sykdommer [smittevernloven]) (på norska) på Lovdata.
- Nationella riskbedömningar: ett gränsöverskridande persketiv (OECD Publishing: Paris; 2018). (Detta inkluderar Norges, Finlands, Sveriges och Danmarks nationella riskbedömningar. De respektive organen för civilskydd, beredskap och beredskap ansvarar för sina länders kapitel.).
- Artikel "Hälsomyndigheten ville och fick "avgörande inflytande" över regeringens beslut" [FHM önskade och fick "avgörande inflytande" över regeringens beslut] Artikel av Monica Kleja om altinget.se.
- Sverige under pandemin Vol.2: Förutsättningar, vägval och utvärdering. [Sverige under pandemin SOU 2022:10 Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering] Slutrapport från Sveriges Coronakommission. 2022, 10 volymer. 2. (coronakommissionen.com).
- Kommunal organisering av pandemirespons: en realtidsstudie av lokal resiliens (msb.se)
- Kommunernas praxis med smittskyddslagen under covid-19-pandemin. [Kommunenes praktisering av smittevernloven under covid-19-pandemien] Marthe Indset & Sigrid Stokstad. By-og regionsforskningsinstituttet NIBR, OsloMet – storbyuniversitetet. Utredning for Koronakommisjonen 22.12.2020.