Retsgrundlaget for Ålands demilitarisering og neutralisering
Historien om Ålands juridiske status afspejler centrale sikkerhedsspørgsmål i Østersøområdet i de sidste 100+ år.
Opsummering: Fra at være en bro mellem to dele af det svenske rige, til en vestlig yderpost i det russiske imperium, til en demilitariseret og neutraliseret del af NATO, har den juridiske status af denne selvstyrende region haft omfattende konsekvenser for den nordiske region.
Ålandsøerne er en af de tre selvstyrende regioner i Norden (sammen med Færøerne og Grønland). De er befolkningsmæssigt den mindste af de tre, med omkring 30.000 indbyggere, i modsætning til 52.000 i Færøerne og 56.000 i Grønland. Geopolitisk er de placeret i Østersøregionen med stærke politiske, kulturelle og juridiske bånd til både Finland og Sverige. Ålandsøerne er den eneste tilbageværende ensprogede svensktalende region i Finland, og ifølge international og forfatningsmæssig lovgivning er de sikret at forblive sådan i offentlige anliggender.
Nutidige perspektiver på Ålands status
Efter Ruslands invasion af Ukraine i februar 2022 besluttede Finland og Sverige sig for at søge om medlemskab af Den Nordatlantiske Traktats Organisation (NATO). Det rejste spørgsmålet om, hvordan og hvorledes Ålands demilitariserede og neutraliserede status ville være forenelig med Finlands medlemskab af en militær alliance. Visse kredse i finsk forsvarspolitik udtrykte deres bekymring over Ålands status som et potentielt "militært vakuum" og hævdede uden beviser, at manglen på militære befæstninger på Ålandsøerne ville udgøre en sikkerhedstrussel for Finland.
Fra ålandsk side ønskede man en plads ved bordet som en del af den finske delegation under forhandlingerne mellem NATO og Finland, og at Ålands demilitarisering og neutralisering skulle fortsætte, selv efter at Finland var blevet medlem af alliancen. Resultatet var, at både NATO og Finland accepterede status quo i forhold til Åland med det argument, at de internationale konventioner, der fastlægger Ålands status, stadig er i kraft, og at "Finland er forpligtet til at beskytte Ålands neutralitet [sic]" (Finlands forsvarspolitiske redegørelse 2022, side 18), hvilket ikke er i modstrid med Finlands forpligtelser i henhold til NATO-traktaten. På trods af denne umiddelbare klarhed har Finlands udenrigsministerium i 2023 indledt en juridisk undersøgelse af Ålands nuværende internationale status i forbindelse med demilitarisering og neutralisering. Det er i øjeblikket uklart, om dette vil blive offentliggjort, men det ser ud til at være et tegn på, at Ålands internationale juridiske status vil være et varmt emne for finsk og nordisk udenrigs- og sikkerhedspolitik inden for den nærmeste fremtid.
Men hvad betyder det egentlig at være demilitariseret og neutraliseret? Og hvordan blev Åland interessant fra et sikkerhedspolitisk perspektiv? Ålands internationale status er et resultat af flere vigtige internationale traktater, som fører os gennem vigtige historiske milepæle i Norden.
Vigtige juridiske udviklinger i forbindelse med Ålands militære status
1856 Demilitariseringstraktaten
1921 Folkeforbundets beslutninger
1940 VSB-aftalen
1947 Fredsaftalerne i Paris
1991 Loven om selvstændighed fra 1991
1992 Fornyelsen af VSB-aftalen
1994 Ålandsprotokollen og Den Europæiske Union
2009 Lissabontraktaten
2022-2023 Finlands NATO-proces
1856: Demilitariseringstraktaten
Ålandsøerne var sammen med det finske fastland en del af det svenske kongerige i omkring seks århundreder. Med tabet af den østlige del af det svenske rige til det russiske imperium i 1809 blev Ålandsøerne Ruslands mest vestlige forpost. Med andre ord blev Åland en "ladt pistol rettet mod Sveriges hjerte" (et udtryk, som Napoleon angiveligt brugte). Det udgjorde et særligt problem for Sverige, som nu havde en potentielt fjendtlig magt stationeret i nærheden af Stockholm. Rusland begyndte at bygge militære befæstninger i begyndelsen af 1800-tallet (især Bomarsund-fæstningen), men udbruddet af Krim-krigen i 1853 forhindrede realiseringen af befæstningsplanerne, da den ufærdige fæstning blev bombarderet af britiske og franske styrker. Som et resultat af krigen blev der underskrevet en traktat i Paris den 30. marts 1856 mellem Frankrig, Storbritannien og Rusland. Denne traktat omtales ofte som "Demilitariseringsfördraget" på svensk og er ret kort og består kun af to artikler, der siger, at "... Ålandsøerne ikke må befæstes, og at der ikke må opretholdes eller oprettes militære eller sømilitære etablissementer der".
"Neutral" eller "neutralitet" henviser ofte til en politisk alliancefrihed og ikke-deltagelse i krigsaktiviteter. Det er mere præcist at sige, at Ålands territorium er blevet "neutraliseret", hvilket skaber en international forpligtelse til at holde territoriet uden for krig i henhold til konventionel og traktatbaseret lov. Dette er ikke blevet betragtet som en hindring for Finlands medlemskab af NATO, og NATO-medlemskabet har heller ikke påvirket gyldigheden af Ålands demilitariserede og neutraliserede status.
Tovtrækkeriet mellem Finland og Sverige resulterede i neutralisering
Som et resultat af Ålandsrörelsen kamp (en gruppe ålandske aktivister, der talte for en svensk annektering af øerne) mellem 1917-1921, blev Ålandsøernes status igen et internationalt spørgsmål. Som følge heraf blev den territoriale strid mellem Finland og Sverige bragt for det nyoprettede Folkeforbund i 1921 af Storbritannien.
Efter lange forhandlinger og overvejelser af alle forhold, som Forbundet fandt relevante, traf de endelig en beslutning den 24. juni 1921. Denne beslutning omfattede en anerkendelse af, at Ålandsøerne tilhørte Finland, forudsat at Finland ville forpligte sig til at imødekomme de svensktalende ålændinges kulturelle bekymringer, og at Sveriges sikkerhedsmæssige bekymringer ville blive imødegået med en separat konvention om neutralisering af øerne. Konventionen om ikke-befæstning og neutralisering af Ålandsøerne blev underskrevet af 9 stater (Tyskland, Danmark, Estland, Finland, Frankrig, Storbritannien, Italien, Polen og Sverige) i oktober 1921. I denne traktat forpligtede Finland sig ikke kun til at opretholde de betingelser, der blev krævet i Demilitariseringstraktaten fra 1856, men også til at opretholde et regime, der var designet til at holde øerne uden for krig. Det skal bemærkes, at Sovjetunionen ikke var medunderskriver af denne traktat, da landet ikke var medlem af Folkeforbundet på det tidspunkt.
Ålands potentielt strategiske placering under Anden Verdenskrig
Efter et mislykket svensk-finsk forsøg på at gen-militarisere øerne i 1938, blev Åland igen et spørgsmål om international politik under Anden Verdenskrig. Finland kæmpede mod Sovjetunionen i den såkaldte Vinterkrig, og som følge heraf blev der mellem dem underskrevet en traktat om øernes status den 11. oktober 1940. Denne bilaterale traktat bekræftede øernes ikke-befæstede og demilitariserede status og, måske endnu vigtigere, tillod Sovjetunionen at etablere og opretholde et konsulat i Mariehamn med det formål at overvåge håndhævelsen af denne traktat.
Ålands status blev taget i betragtning igen efter afslutningen af Anden Verdenskrig. Artikel 5 i del II (politiske klausuler) i fredstraktaten fra Paris i 1947 fastslår, at "Ålandsøerne skal forblive demilitariserede i overensstemmelse med den nuværende situation". Derudover gav del II (militær-, flåde- og luftklausuler) "allierede eller associerede magter" ret til at underrette Finland om, hvilke førkrigstids bilaterale traktater med Finland de ønskede at opretholde. Som følge heraf meddelte Sovjetunionen Finland, at de ønskede en bevarelse af deres bilaterale aftale fra 1940 om demilitariseringen af Ålandsøerne.
Finland og Rusland bekræftede Ålands status igen efter Den Kolde Krig
Den Kolde Krig var en æra med bemærkelsesværdig stabilitet for Ålandsøernes militære status. Med Sovjetunionens sammenbrud og den øgede interesse for regional integration i Europa, blev der sat spørgsmålstegn ved relevansen af Ålands demilitariserede og neutraliserede status i visse militære kredse i Finland. Men det endelige politiske resultat ville være i modstrid med disse politiske tanker. I 1992 underskrev Den Russiske Føderation og Republikken Finland en traktat, der bekræftede den fortsatte gyldighed af traktaten fra 1940 i den post-sovjetiske æra. Dette betød, at den bilaterale (finsk-russiske) dimension af regimet for demilitarisering og neutralisering af Åland ville fortsætte. Rusland fortsatte derfor med at opretholde en diplomatisk tilstedeværelse på øerne.
Åland og den Europæiske Union
Ifølge selvstyreloven fra 1991 har Åland ret til at afvise anvendelsen af internationale traktater (på Ålands territorium), som strider mod Ålands juridiske kompetencer. Finland ansøgte om medlemskab af De Europæiske Fællesskaber i marts 1992, efter Sveriges ansøgning i oktober året før. Ålands parlament, Lagtingets, godkendelse var nødvendig for, at Finland kunne håndhæve fællesskabslovgivningen på Ålands territorium. Det betød, at Finland var nødt til alvorligt at overveje holdningerne hos Ålands regering og parlament, som ikke nødvendigvis var sammenfaldende med de finske. Det resulterede i en separat protokol (nr.2), der blev knyttet til Finlands tiltrædelsestraktat til EU, kendt som Åland-protokollen. Indledningen lyder: "Under hensyntagen til den særlige status, som Ålandsøerne har i henhold til international ret, gælder de traktater, som Den Europæiske Union er baseret på, for Ålandsøerne med følgende undtagelser...". De to undtagelser gjorde det muligt for Ålandsøerne at:
- Opretholde regler for tildeling af regionalt statsborgerskab (hembygdsrätten). Det satte visse begrænsninger for ikke-bosiddende på Åland (i praksis finsktalende uden tidligere tilknytning til Åland) med hensyn til jordejerskab og valgbarhed til politiske embeder.
- Være undtaget fra EU's proces i forhold til skatteharmonisering. Det handlede primært om at give færgerne mulighed for fortsat at sælge afgiftsfrie varer på færgerne til og fra Åland.
Disse to undtagelser gjorde det muligt for Ålands regering i sidste ende at indtage en positiv holdning til EU-medlemskab, noget der har vist sig vanskeligt for Grønland og Færøerne, som har været kritiske over for EU's fiskeripolitik.
Ålands internationale juridiske status blev igen bragt op i diskussionerne om Lissabontraktaten i 2009, en ny "forfatning" for EU. Årsagerne til, at Ålands udtalelse havde nogen politisk vægt, var de samme som i 1994: bestemmelserne i selvstyreloven for Åland og Finlands politiske bekymringer vedrørende anvendelsen af Lissabontraktaten på hele dets territorium. I syvende del ("Generelle og afsluttende bestemmelser") af denne nye traktat blev bestemmelserne i den såkaldte Ålandsprotokol erklæret for gyldige i den nye europæiske retsorden ligesom før.
Konklusionen er, at Ålandsøerne blev demilitariserede og neutraliserede som et resultat af en kompleks magtpolitik i de foregående århundreder. Det er de forblevet gennem betydelige historiske forandringer i regionen, som et resultat af gensidig politisk vilje på alle relevante sider til at holde øerne demilitariserede og neutraliserede. I en politisk situation, hvor følelserne har frit løb, er Ålandsøerne et vigtigt eksempel på den fortsatte værdi af en regelbaseret international orden på trods af store spændinger i andre lande.
Lov og ret kan kaste lys over aktuelle uløselige problemer
Denne artikel er udgivet som svar på læsernes interesse for sikkerhedsspørgsmål i Nordens selvstyrende områder.
Yderligere læsning:
- Saila Heinikoski, “The Åland Islands, Finland and European Security in the 21st Century” [Ålandsøerne, Finland og europæisk sikkerhed i det 21. århundrede], Journal of Autonomy and Security Studies, Vol.1,1, 2017, ss. 8–45.
- Sia Spiliopoulou Åkermark, “The puzzle of collective self-defence: dangerous fragmentation or a window of opportunity? An analysis with Finland and the Åland Islands as a case study” [Det kollektive selvforsvars puslespil: farlig fragmentering eller et vindue af muligheder? En analyse af Finland og Ålandsøerne som casestudie], J Conflict Security Law Vol. 22, 2, 2017, ss. 249–274.
Links:
- De fulde udgaver af traktaterne kan findes her: https://kulturstiftelsen.ax/app/uploads/2020/07/english-3-3-1.pdf