De nordiske landene og det humanitære hjelpearbeidet
Hvordan utviklingen av utenlandsk bistand førte til at de nordiske landene begynte å oppfatte seg selv som humanitære ‘stormakter’.
Sammendrag: Humanitært arbeid har vært en sentral del av det nordiske internasjonale arbeidet siden begynnelsen av 1900-tallet. Det har utviklet seg fra individuelle initiativer til institusjonalisert og myndighetsdrevet arbeid. Det nordiske humanitære arbeidet er internasjonalt anerkjent, og utviklingen reflekterer både kontinuitet og strategisk tilpasning. Etter den kalde krigen tok slutt tilpasset det nordiske humanitære arbeidet seg nye geopolitiske forhold, mens ‘humanitære intervensjoner’ på steder som Somalia og Kosovo utfordret tradisjonelle nordiske prinsipper om fred og nøytralitet. På 2000-tallet står nordisk humanitært arbeid overfor utfordringer som langvarige konflikter, politisering av bistand og stadig mer ekstreme hendelser knyttet til vær. De nordiske landene fortsetter å opprettholde sitt rykte som humanitære ledere, både gjennom nasjonal politikk og gjennom organisasjoner i sivilsamfunnet, selv om arbeidet også møter kritikk.
I motsetning til kulturer som prioriterer selvpromotering og storslagenhet, har nordiske samfunn hatt en tendens til å vektlegge en lavmælt og resultatorientert tilnærming. Internasjonalt er de anerkjent som ydmyke og effektive lagspillere som bidrar konstruktivt til politiske løsninger. Det er imidlertid ett slående unntak: humanitært arbeid. På dette feltet deltar ikke bare nordiske land som en del av en kollektiv innsats på en pragmatisk måte slik små nasjoner gjerne gjør - her de påtar de seg en lederrolle og beskriver til og med seg selv som ‘stormakter’. Hva ligger bak dette selvbildet?
Humanitært arbeid og den nordiske selvoppfatningen som ‘humanitære stormakter’
Det finnes ingen universelt anerkjent definisjon av humanitært arbeid, men som mine kollegaer og jeg konkluderte i vår bok om humanitært arbeid, ligger frivillig nødhjelp i kjernen av begrepet (Götz, Brewis, og Werther 2020). Bredere tolkninger kan også omfatte statlig involvering, utviklingshjelp og menneskerettighetsarbeid. Statlig involvering inkluderer multilaterale initiativer, bidrag til FN-oppdrag og ‘humanitære intervensjoner’ som bruker militærmakt for å beskytte sårbare befolkninger. Væpnede konflikter reguleres av internasjonal humanitær rett, som er forankret i Genèvekonvensjonen som ble vedtatt i 1864 i forbindelse med etableringen av Den internasjonale Røde Kors-komiteen. I de nordiske landene anses myndighetene som kjernen i det nasjonale humanitære systemet. De koordinerer og samarbeider med en rekke frivillige organisasjoner og andre paraplyorganisasjoner som spesialiserer seg innenfor feltet. Dette står i kontrast til andre vestlige land hvor den humanitære innsatsen i større grad er drevet av sivilsamfunnet.
Den nordiske selvforståelsen som ‘humanitære stormakter’ illustrerer den viktige rollen regjeringene har i å utforme og utføre nordisk humanitært arbeid. Danmark var en av de første tolv landene som signerte Genèvekonvensjonen i 1864, og Sverige og Norge ratifiserte konvensjonen samme år. På slutten av 1800-tallet og starten av 1900-tallet utviklet disse landene i økende grad en profil med et konstruktivt engasjement for internasjonal konfliktløsning.
Utviklingen av nordisk humanitært arbeid på starten av 1900-tallet
Sentrale personer som bidro til å forme de nordiske landenes rykte som sentrale forkjempere for humanitært arbeid, var for eksempel den svenske misjonæren Alma Johansson (1881-1974), den svenske sykepleieren Elsa Brändström (1888-1948) og den norske oppdageren Fridtjof Nansen (1861-1930). Under første verdenskrig var Johansson vitne til massedeportasjonene og massakrene på armenerne. Hun spilte en avgjørende rolle i å dokumentere folkemordet på armenerne uført av Det osmanske riket, og hun bidro til å fremme det nordiske innsamlings- og hjelpearbeidet for overlevende. På lignende måte ble Brändströms hjelpearbeid for krigsfanger i sibirske leire fulgt opp av en publikasjon som bidro til å finansiere videre humanitært arbeid. Som oppdager var Nansen allerede kjendis før han begynte sitt arbeid med sultkatastrofer og flyktninghjelp i Sovjetunionen på 1920-tallet. Han ble Folkeforbundets første høykommissær for flyktninger og utviklet det såkalte Nansenpasset. Nansenpasset ga statsløse flyktninger - spesielt fordrevne russere etter revolusjonen i 1917 - juridisk identitet og rettigheter til å reise. Ikke bare Nansen, som fikk betydelig støtte av den norske regjeringen og ble tildelt Nobels fredspris i 1922, men også personer som Johansson og Brändström ble symboler på nasjonal stolthet i sine hjemland, og spilte også en viktig rolle i å etablere en internasjonalt anerkjent tradisjon for nordisk humanitært arbeid.
Samtidig bidro utviklingen av ulike institusjoner til det nordiske humanitære arbeidet; fremveksten av Røde Kors som en sterk folkebevegelse i de nordiske landene og de nordiske avdelingens rolle i det transnasjonale Redd Barna-nettverket bidro til utviklingen av det humanitære arbeidet. Sverige, Norge og Danmark tok en aktiv rolle i Folkeforbundets humanitære arbeid, og deres Røde Kors-avdelinger og arbeiderbevegelser bidro til å hjelpe flyktninger og andre fordrevne i Europa.
Konsekvensene av andre verdenskrig for det nordiske humanitære arbeidet
Andre verdenskrig markerte enda et skritt i utviklingen av det nordiske humanitære arbeidet. Sverige, som var nøytrale under andre verdenskrig, ble et sentralt knutepunkt for hjelpeinnsatser og ga tilflukt til dem som flyktet fra krigen og som var forfulgt av nazistene. Dette inkluderte finske barn og tusenvis av jøder fra Danmark og Norge. Diplomaten Raoul Wallenberg reddet et stort antall jøder i Budapest ved å dele ut beskyttende pass, mens Folke Bernadotte fra svenske Røde Kors organiserte den berømte ‘Hvite Busser’-operasjonen som reddet fanger i konsentrasjonsleire de siste ukene av krigen. I tysk-okkuperte Danmark og Norge deltok underjordiske motstandsnettverk i humanitære aktiviteter, gjennom blant annet å smugle flyktninger over grensen og gjennom å gi medisinsk hjelp.
Med etableringen av De forente nasjoner etter andre verdenskrig, ga dette enda en arena for engasjement, og nordiske diplomater spilte viktige roller i å utforme det humanitære rammeverket. Sverige, Danmark og Norge var blant de seks landene som ga medisinsk støtte til FN-styrker under Koreakrigen. Senere ble de nordiske landene, inkludert Finland, noen av de mest fremtredende bidragsyterne til FNs fredsbevarende operasjoner. Fra midten av 1960-tallet var de nordiske landene også sterke talsmenn for internasjonal utviklingsbistand. Sverige, Norge og Danmark ble de mest generøse giverne av offisiell utviklingsbistand, og overgikk konsekvent FNs mål om å gi 0,7 prosent av BNP til utviklingshjelp (Ekengren and Götz, 2013).
Statlig drevet nordisk humanitært arbeid i etterkrigstiden
I tiårene etter krigen ble nordisk humanitært arbeid stadig mer statlig drevet. Med utgangspunkt i tidligere nettverk av organisasjoner i sivilsamfunnet, institusjonaliserte myndighetene deres engasjement for utenlandsk bistand ved å etablere organisasjoner som SIDA (Sverige, 1965) og NORAD (Norge, 1968). Mens frivillige organisasjoner fortsatt var viktige opererte de i økende grad innenfor statlige støttede rammer, og mottok finansiering og mandater fra de nasjonale myndighetene.
(copy 7)
Et bemerkelsesverdig unntak fra statlig dominans i den nordiske humanitære sektoren var Biafra-krigen (1967-1970). Under denne krigen spilte kirkelige organisasjoner og Røde Kors en avgjørende rolle sammen med massemediene. Deres lobbyarbeid presset de nordiske regjeringene mot en mer pro-biafrisk holdning, en holdning som diplomatisk nøkternhet overfor et separatistregime vanligvis ikke ville rommet (Götz og Marklund, 2024). Til tross for Biafras nederlag ble krisen et vendepunkt for moderne humanitær påvirkning, og for innsamlingen av midler i Norden og i det globale Nord. Det markerte et gjennombruddet for menneskerettighetsrammer i en humanitær diskurs. I de nordiske landene førte Biafra-krigen til omfattende samarbeid mellom nasjonale, kirkelige hjelpeorganisasjoner, som etablerte samarbeidsplattformen NordChurchAid med et sekretariat i København. Konflikten forsterket også en humanitær tilnærming forankret i nøytralitet og solidaritet, og den konsoliderte det omfattende samarbeidet innenfor sivilsamfunnet og offentlig-privat partnerskap som speilet velferdsstatens korporative strukturer (Marklund, 2016).
Utfordringer for nordiske prinsipper om fred og nøytralitet etter den kalde krigens slutt
Slutten på den kalde krigen bidro til at det nordiske humanitære arbeidet måtte tilpasse seg nye geopolitiske forhold. Krigene på Balkan på 1990-tallet førte til et betydelig nordisk engasjement. Dette inkluderte fredsbevarende oppdrag, humanitær bistand og diplomatiske meglingstiltak. Samtidig utfordret ‘humanitære intervensjoner’ på steder som Somalia og Kosovo de tradisjonelle nordiske prinsippene om fred og nøytralitet, ettersom militærmakt ble en stadig mer integrert del av den humanitære innsatsen.
På 2000-tallet har det nordiske humanitære arbeidet møtt stadig nye utfordringer. Langvarige konflikter, økende migrasjon og den økende globaliseringen og politiseringen av bistanden har komplisert den tradisjonelle nordiske tilnærmingen. I tillegg har klimaendringer og økningen i ekstremvær gjort miljøkriser til en sentral humanitær bekymring. De nordiske landene har tatt en ledende rolle i å knytte humanitær bistand til klimatilpasningstiltak.
I møte med slike utfordringer fortsetter de nordiske landene å opprettholde sitt rykte som humanitære ledere gjennom både nasjonal politikk og sivilsamfunnsorganisasjoner. Imidlertid er den selvutnevnte statusen som ‘humanitære stormakter’, som noen nordiske politikere har beskrevet sine land som, ikke uten kritikk. Noen hevder at nordisk humanitært arbeid primært er et verktøy for nasjonsbygging og utøvelse av myk makt, snarere enn et uttrykk for altruisme. Andre peker på selvmotsigelser, som en restriktiv asylpolitikk som synes å stå i kontrast til de erklærte humanistiske verdiene. Samtidig krever populistiske politiske bevegelser radikale kutt i bistandsbudsjettene og avvikling av de nære offentlig-private partnerskapene som understøtter den nordiske humanitære sektoren.
Likevel forblir humanitært arbeid en viktig egenskap ved nordisk internasjonalt engasjement. Utviklingen fra individuelle initiativer på 1800-tallet og tidlig 1900-tall, til å bli en statsledet, institusjonalisert og globalt anerkjent tradisjon, reflekterer både kontinuitet og strategisk tilpasning. Selv om arven etter nordisk humanitært arbeid er godt etablert, er fremtiden for det humanitære arbeidet vanskelig å forutsi i en global verden som endrer seg raskt.